ДЕПУТАТ ТУЛЬСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ
третьего созыва
от избирательного округа № 7,
член постоянной комиссии
по бюджету, налогам и собственности
ФИЛАТОВ Сергей Валериевич
300600, г. Тула тел.: 34-66-74
пл. Ленина, д.2 факс: 31-50-61
Прокурору Тульской области
государственному советнику
юстиции третьего класса
О.В. Чернышу
третьего созыва
от избирательного округа № 7,
член постоянной комиссии
по бюджету, налогам и собственности
ФИЛАТОВ Сергей Валериевич
300600, г. Тула тел.: 34-66-74
пл. Ленина, д.2 факс: 31-50-61
Прокурору Тульской области
государственному советнику
юстиции третьего класса
О.В. Чернышу
Уважаемый Олег Васильевич!
Заместителем прокурора Тульской области 07.08.2008г. был принесен протест на ч. 1 ст. 68 Устава муниципального образования г. Тула.
Удовлетворить данный протест в настоящее время не представляется возможным, т.к. Закона Тульской области от 13.04.2005 N 567-ЗТО «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления», который в настоящее время продолжает действовать на территории Тульской области, предполагает иной порядок установления вида избирательной системы, применяемой в муниципальном образовании для избрания депутатов представительного органа. Так ст. 3 данного Закона четко определяет, что «вид избирательной системы, которая применяется в муниципальном образовании для избрания депутатов, устанавливается уставом муниципального образования». В п. 2 ст. 3 того же Закона представлено три вида избирательных систем, которые могут быть предусмотрены Уставом муниципального образования.
В п. 1 ст. 68 Устава г.Тулы закреплена мажоритарная система относительного большинства в одномандатных избирательных округах, образуемых на основе средней нормы представительства избирателей, что соответствует Федеральному законодательству и Закону Тульской области от 13.04.2005 N 567-ЗТО.
Кроме того, Губернатором Тульской области и Председателем Тульской областной Думы издан закон Тульской области «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области».
28 мая 2008 г. постановлением № 62/2988 Тульская областная Дума данный Закон приняла. 09.06.2008 г. закону присвоен № 1024-ЗТО.
Статьей 1 п.2 данного Закона установлены следующие виды избирательных систем при проведении муниципальных выборов в Тульской области, в целях избрания депутатов представительных органов муниципальных образований:
а) избирательная система относительного большинства, при которой депутаты избираются по одномандатным или многомандатным избирательным округам, образуемым на основе средней нормы представительства избирателей, и избранным считается зарегистрированный кандидат (кандидаты), набравший (набравшие) большее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам) (далее мажоритарная избирательная система относительного большинства);
б) избирательная система, при которой депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов по единому избирательному округу, при этом к распределению депутатских мандатов допускаются списки кандидатов, получившие не менее семи процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании (далее - пропорциональная избирательная система);
в) избирательная система, при которой часть депутатов от их установленной численности избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, остальные депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов по пропорциональной системе (далее - смешанная избирательная система).
В ст. 2 указанного Закона установлены порядок и условия применения видов избирательных систем, по категориям муниципальных образований. Пунктом 2 в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа и имеющих численность избирателей не менее 400 тысяч человек, применяется пропорциональная избирательная система.
Статьей 5 Закона органам местного самоуправления в Тульской области предписано привести свои муниципальные правовые акты в соответствие с настоящим законом в течение 3 месяцев со дня его вступления в силу. Выполнить это требование Тульской городской Думе не представляется возможным в настоящее время по основаниям указанным выше.
Более того, пункт 2 статьи 2 данного Закона №1024-ЗТО, по мнению рабочей группы, противоречат Конституции РФ, нормам международного и федерального законодательства, ряду Законов Тульской области и нарушает конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Руководствуясь п.2 ст.21 и п.1 ст. 26 ФЗ № 2202-1 от 7.01.1992 г. «О прокуратуре РФ» Просим Вас еще раз проверить вышеуказанный закон на соответствие федеральному законодательству и конституционным правовым нормам.
Ранее группа депутатов Тульской городской Думы уже обращалась в прокуратуру Тульской области с аналогичной просьбой, которая высказала свое мнение о том, что реализация п.2 ст. 2 Закона №1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» может привести к ущемлению пассивного избирательного права граждан.
Так же по результатам другой проверки в Тульскую областную Думу было внесено представление «Об устранении нарушений законодательства о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления». Данное представление рассмотрено Тульской областной Думой и признано обоснованным, по результатам на заседании 8 июля 2008 г. Закон области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления» признан действующим до 1.04.2009г. и принят новый закон «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления» № 1055-ЗТО. По мнению старшего помощника прокурора Тульской области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления Н.Н.Кононовой все противоречия были сняты, а в случае отказа избирательного объединения включить гражданина в список выдвигаемых кандидатов у него есть право обжаловать это решение в судебном порядке. На наш взгляд, суть несоответствия данного закона федеральному законодательству и конституционным правовым нормам заключается в изложенных ниже фактах и неверном толковании правовых норм региональным законодателем, а так же отсутствия оснований для обращения в суд по факту не включения граждан в списки кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления МО г.Тула в процессе выдвижения:
Статьи 1-3 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ одной из основ конституционного строя РФ признает и гарантирует местное самоуправление. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Местное самоуправление граждане РФ осуществляют посредством участия в референдумах, муниципальных выборах, при этом имеют равные права.
Часть 2 ст. 32 Конституции РФ закрепила право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Ст. 133 Конституции РФ гарантирует запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Эти положения в соответствии со ст.5 и ст.17 Конституции действуют в единстве с предписаниями Международного Пакта «О гражданских и политических правах» о праве каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление» (ст.25 п.б), и Европейской Хартией местного самоуправления, из положений ст.4 которой вытекает, что: «Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах установленных законом» - (п. 4). «Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся» (п. 6) . Новый же закон Тульской области №1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» не гарантирует реализации права граждан города Тулы, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа местного самоуправления, и ограничивает права органа местного самоуправления, принуждая его к внесению нежелательных изменений в Устав города Тулы.
Пунктом 2 ст. 2 Закон «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области устанавливает, что «в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа и имеющих численность избирателей не менее 400 тысяч человек, применяется пропорциональная избирательная система» (п. «б» ст.1 Закона). К городскому округу, стабильно имеющему такое количество избирателей, относится муниципальное образование «Город Тула» (на 1-ое июля 2008 год - 422 279 человек). Следуя пункту «б» ст.1 Закона № 1024-ЗТО, при проведении муниципальных выборов в г.Тула, будет применена избирательная система, по которой возможность участвовать в выборах будет реализовываться только посредством участия кандидатов в избирательных объединениях списками кандидатов. При этой системе депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Кандидатам, которые изъявят желание избираться по одномандатным или многомандатным округам, путем самовыдвижения, возможность участия в выборах будет исключена. Гарантий прав таких граждан Закон не предусмотрел.
Но существующим, и действующим Уставом Муниципального образования «город Тула» постановлено что: «Обладателями всех прав самоуправления в городе является население города. Активными субъектами самоуправления, имеющими право участвовать в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и в местных референдумах, являются все жители города, обладающие избирательными правами» - ст.9 Устава, принятие Устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции Тульской городской Думы (ст.33-1 п.4 Устава), а «депутаты Тульской городской Думы избираются по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных избирательных округах, образуемых на основе средней нормы представительства избирателей» (ст. 84 п.1 Устава).
Кроме того, «избирательным правом в муниципальном образовании город Тула обладают граждане, место жительства которых расположено в границах муниципального образования соответствующего одномандатного избирательного округа» (ст. 88 Устава г.Тула). Данный вид избирательной системы полностью соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству. Фактически предписав для МО «город Тула» пропорциональную избирательную систему, Закон ТО вошел в прямое противоречие с Уставом города Тулы, которым для муниципальных выборов принята мажоритарная избирательная система, обязал внести в него изменения в части избирательной системы без учета мнения избирателей, депутатов Тульской городской Думы, по воле субъекта РФ.
Кроме того, данный Закон Тульской области № 1024-ЗТО, установивший избирательную систему, входит в противоречие с федеральным законом № 67 от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В частности:
- со статьей 3 ч.3 которой устанавливается, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению;
- со статьей 32 ч.1, которая гарантирует, что «граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно…»;
- статьей 32 ч.3.1, которая предполагает, что «Если законом субъекта РФ ….. все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами»;
- со ст.34, предусмотревшей возможность выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения;
- со ст.1 п.2 и 6 данного Закона, согласно которой настоящий Федеральный закон имеет прямое действие, а если Федеральный закон, закон субъекта РФ, иной правовой акт о выборах противоречит настоящему Федеральному закону, то применяются нормы настоящего Федерального закона.
Противоречит он и Закону Тульской области № 567-ЗТО от 13.04.2005 г. «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления». Статьей 3 данный Закон установил, что вид избирательной системы, которая применяется в муниципальном образовании для избрания депутатов, устанавливается Уставом муниципального образования. Данное противоречие не принято во внимание преднамеренно или ошибочно старшим помощником прокурора Тульской области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления Кононовой Н.Н. Она указывает на то, что закон Тульской области от 13.04.2005 № 567-ЗТО признан утратившим силу на момент рассмотрения обращения в прокуратуре Тульской области, однако, согласно п.2 ст.39 Закона Тульской области от 08.07.2008 г. № 1055-ЗТО данный закон утрачивает силу лишь с 01.04.2009 г.
Противоречит он так же и ФЗ от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления, в ст.3 ч.3 которого «права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Статьей 23 ч.3 этого Федерального закона субъекту РФ разрешено устанавливать виды избирательных систем, применяемых при проведении муниципальных выборов и порядок их применения. Далее по тексту статьи: «В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании». По смыслу данной статьи, в сочетании с положениями статьи 3 ч.2 ФЗ № 131 («Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от принадлежности к общественным объединениям»), а также вышеперечисленных статей ФЗ № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав», статьей 32 и 133 Конституции РФ, ст.4 Европейской Хартии местного самоуправления, субъекту РФ действительно дано право устанавливать виды и порядок применения избирательных систем. Но при этом он не должен нарушать пассивное избирательное право каждого гражданина, предусматривая гарантии избирательных прав граждан.
Фактически избрав для муниципального образования категории «город Тула» только пропорциональную избирательную систему, дав указание органам местного самоуправления, не входящим в систему органов государственной власти, привести свои муниципальные правовые акты (читай Уставы) в соответствие с настоящим законом, орган государственной власти субъекта РФ законом № 1024-ЗТО лишил граждан, не желающих вступать в какие-либо избирательные объединения, пассивного избирательного права, и осуществил недопустимое властное вмешательство в исключительные полномочия органа местного самоуправления в виде ограничения его права выбрать форму избирательной системы.
В развитие Закона Тульской области № 1024-1, 08.07.2008 г. Губернатором Тульской области был издан, а Тульской областной Думой принят Закон Тульской области «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления».
Данный закон не исключает и не может исключить возможность реализации пассивного избирательного права граждан путем самовыдвижения, предусмотренного Конституцией РФ, и проведения муниципальных выборов на мажоритарной основе.
Он только предусматривает гарантии прав граждан, желающих реализовать это свое право путем присоединения к какому-либо избирательному объединению, политической партии.
Кроме того, в статье 14 данного закона установлены гарантии пассивных избирательных прав граждан, которые фактически таковыми не являются.
Так, ч. 1 и ч. 3 указанного закона усматривают, что каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом избирательного объединения, вправе обратиться с заявлением с целью реализовать это свое право в любое избирательное объединение.
Это избирательное объединение такое заявление обязано рассмотреть наравне с иными кандидатурами.
ОДНАКО, право гражданина быть избранным в данном случае приравнивается к его обязанности реализовать свое пассивное избирательное право только посредством обращения к какому-либо избирательному объединению, что необходимо признать ущемлением его конституционного права на волеизъявление.
Обязанность избирательного объединения рассмотреть такое заявление не обозначает его обязанности включить этого гражданина в соответствующий список кандидатов, тогда как при самовыдвижении с соблюдением всех необходимых условий, регистрация гражданина в качестве кандидата в депутаты является обязательной.
Часть 2 указанного закона усматривает, что гражданин, желающий быть избранным в орган местного самоуправления, имеет также право стать кандидатом в депутаты посредством обращения в политическую партию, членом которой он не является. Такое заявление подлежит обязательному рассмотрению в порядке, установленном федеральным законом.
ОДНАКО, каким федеральным законом предусмотрен такой порядок, в данном пункте не указано, и правоприменение его в связи с этим невозможно.
Кроме того,
- из ФЗ № 95-ФЗ «О политических партиях» следует, что деятельность политических партий в РФ регулируется федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Политическая партия обязана соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ, федеральные законы и иные нормативные акты Российской Федерации, а также устав политической партии (ст.ст. 4, 27 ч. 1 п. «а»). Т.е., у политической партии обязанности соблюдать закон субъекта РФ, а конкретно – данный закон Тульской области – нет;
- правом участия в выборах обладают не все партии, а только такие, региональные отделения которых образованы более чем в половине субъектов РФ (ст. 25 ч. 1 закона). Доверие граждан какой-либо определенной партии может не совпасть с возможностью этой партии участвовать в выборах в связи с отсутствием в Тульской области ее регионального отделения, и реализация пассивного избирательного права граждан РФ - жителей МО г.Тулы таким образом окажется невозможной;
- из части 4 ст. 25 этого же закона следует, что решения о выдвижении кандидатов в депутаты в органах местного самоуправления принимаются в партии тайным голосованием. Принцип принятия подобного решения тайным голосованием лишает гражданина возможности обжаловать отказ во включении его в список кандидатов, в связи с отсутствием гласности при решении данного вопроса, и фактических оснований для отказа в случае судебного иска;
- а устав политической партии может содержать различные варианты решений относительно подобных вопросов, не гарантирующих прав граждан на выдвижение кандидатами в депутаты, и неизвестных гражданам в данный момент.
Всеобщее избирательное право означает признание без какой-либо дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права быть избранными (пассивное избирательное право).
Равное избирательное право означает участие избирателей в выборах на равных основаниях. Данный принцип распространяется как на активное, так и на пассивное избирательное право и взаимосвязан с принципом всеобщности.
В Туле 99 % граждан не состоят в политических партиях или общественных объединениях. Принуждение их к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем, являлось бы прямым нарушением ч. 2 ст. 30 Конституции РФ.
Право быть избранным в органы власти и местного самоуправления – это по своей правовой природе право индивидуальное, а не коллективное. Принцип равного избирательного права на стадии регистрации кандидата предполагает равный правовой статус всех кандидатов. Это право дает возможность личности самореализоваться.
Свобода мирных собраний, свобода объединения с другими гражданами – международный принцип демократического общества, и право человека, закрепленное в ст. 11 Конвенции «О защите прав человека и основных свобод». Данный принцип предполагает, как право граждан объединяться в какие-либо партии, объединения, так и право избегать таких объединений. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям (ч. 2 ст. 11 Конвенции).
Пользование правами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по признаку…политических или иных убеждений. Это требование - «Запрещение дискриминации» - содержится в ст. 14 настоящей Конвенции.
Граждане вправе иметь политические убеждения, которые состоят в том, что они ни до, ни в период избирательной компании при реализации их пассивного избирательного права не желают присоединяться к каким-либо партиям, объединениям, политизировать свои внутренние убеждения и свое мировоззрение.
Не признавая вышеуказанное право граждан РФ – жителей МО г.Тула, исключая возможность пользоваться им этим правом в период избирательной компании, орган государственной власти субъекта РФ Законом Тульской области подвергает их дискриминации по признаку политических убеждений (отсутствия политических убеждений), запрещенной Конвенцией «О защите прав человека и основных свобод».
Согласно Федерального закона от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ», постановления Пленума ВС РФ № 5 от 10.10.2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ», положения официально опубликованных международных договоров РФ, действуют в Российской Федерации непосредственно.
Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы.
Закон субъекта РФ, в части закрепляющий положение о выдвижении кандидата только от избирательного объединения, обязывающий Тульскую городскую Думу внести изменения в Устав Тульской городской Думы без учета мнения депутатов по этому вопросу, предварительных с ней консультаций, не дает гарантии реализации прав жителей МО г.Тула, как граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа муниципального образования, и прямо нарушает эти права, гарантированные Конституцией РФ, федеральным законодательством РФ, и нормами международного права, имеющими прямое действие на территории Российской Федерации.
На основании вышеизложенного и в соответствии со ст. 23 и ст.22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» прошу Вас дать распоряжение об отзыве Протеста прокурора Тульской области от 07.08.2008г № 7-202-06 на ч. 1 ст. 68 Устава муниципального образования г. Тула, а так же предостеречь о недопустимости нарушения закона должностными лицами исполнительной и законодательной власти Тульской области.
Удовлетворить данный протест в настоящее время не представляется возможным, т.к. Закона Тульской области от 13.04.2005 N 567-ЗТО «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления», который в настоящее время продолжает действовать на территории Тульской области, предполагает иной порядок установления вида избирательной системы, применяемой в муниципальном образовании для избрания депутатов представительного органа. Так ст. 3 данного Закона четко определяет, что «вид избирательной системы, которая применяется в муниципальном образовании для избрания депутатов, устанавливается уставом муниципального образования». В п. 2 ст. 3 того же Закона представлено три вида избирательных систем, которые могут быть предусмотрены Уставом муниципального образования.
В п. 1 ст. 68 Устава г.Тулы закреплена мажоритарная система относительного большинства в одномандатных избирательных округах, образуемых на основе средней нормы представительства избирателей, что соответствует Федеральному законодательству и Закону Тульской области от 13.04.2005 N 567-ЗТО.
Кроме того, Губернатором Тульской области и Председателем Тульской областной Думы издан закон Тульской области «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области».
28 мая 2008 г. постановлением № 62/2988 Тульская областная Дума данный Закон приняла. 09.06.2008 г. закону присвоен № 1024-ЗТО.
Статьей 1 п.2 данного Закона установлены следующие виды избирательных систем при проведении муниципальных выборов в Тульской области, в целях избрания депутатов представительных органов муниципальных образований:
а) избирательная система относительного большинства, при которой депутаты избираются по одномандатным или многомандатным избирательным округам, образуемым на основе средней нормы представительства избирателей, и избранным считается зарегистрированный кандидат (кандидаты), набравший (набравшие) большее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам) (далее мажоритарная избирательная система относительного большинства);
б) избирательная система, при которой депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов по единому избирательному округу, при этом к распределению депутатских мандатов допускаются списки кандидатов, получившие не менее семи процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании (далее - пропорциональная избирательная система);
в) избирательная система, при которой часть депутатов от их установленной численности избирается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, остальные депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов по пропорциональной системе (далее - смешанная избирательная система).
В ст. 2 указанного Закона установлены порядок и условия применения видов избирательных систем, по категориям муниципальных образований. Пунктом 2 в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа и имеющих численность избирателей не менее 400 тысяч человек, применяется пропорциональная избирательная система.
Статьей 5 Закона органам местного самоуправления в Тульской области предписано привести свои муниципальные правовые акты в соответствие с настоящим законом в течение 3 месяцев со дня его вступления в силу. Выполнить это требование Тульской городской Думе не представляется возможным в настоящее время по основаниям указанным выше.
Более того, пункт 2 статьи 2 данного Закона №1024-ЗТО, по мнению рабочей группы, противоречат Конституции РФ, нормам международного и федерального законодательства, ряду Законов Тульской области и нарушает конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Руководствуясь п.2 ст.21 и п.1 ст. 26 ФЗ № 2202-1 от 7.01.1992 г. «О прокуратуре РФ» Просим Вас еще раз проверить вышеуказанный закон на соответствие федеральному законодательству и конституционным правовым нормам.
Ранее группа депутатов Тульской городской Думы уже обращалась в прокуратуру Тульской области с аналогичной просьбой, которая высказала свое мнение о том, что реализация п.2 ст. 2 Закона №1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» может привести к ущемлению пассивного избирательного права граждан.
Так же по результатам другой проверки в Тульскую областную Думу было внесено представление «Об устранении нарушений законодательства о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления». Данное представление рассмотрено Тульской областной Думой и признано обоснованным, по результатам на заседании 8 июля 2008 г. Закон области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления» признан действующим до 1.04.2009г. и принят новый закон «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления» № 1055-ЗТО. По мнению старшего помощника прокурора Тульской области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления Н.Н.Кононовой все противоречия были сняты, а в случае отказа избирательного объединения включить гражданина в список выдвигаемых кандидатов у него есть право обжаловать это решение в судебном порядке. На наш взгляд, суть несоответствия данного закона федеральному законодательству и конституционным правовым нормам заключается в изложенных ниже фактах и неверном толковании правовых норм региональным законодателем, а так же отсутствия оснований для обращения в суд по факту не включения граждан в списки кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления МО г.Тула в процессе выдвижения:
Статьи 1-3 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ одной из основ конституционного строя РФ признает и гарантирует местное самоуправление. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Местное самоуправление граждане РФ осуществляют посредством участия в референдумах, муниципальных выборах, при этом имеют равные права.
Часть 2 ст. 32 Конституции РФ закрепила право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Ст. 133 Конституции РФ гарантирует запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Эти положения в соответствии со ст.5 и ст.17 Конституции действуют в единстве с предписаниями Международного Пакта «О гражданских и политических правах» о праве каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление» (ст.25 п.б), и Европейской Хартией местного самоуправления, из положений ст.4 которой вытекает, что: «Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах установленных законом» - (п. 4). «Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся» (п. 6) . Новый же закон Тульской области №1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» не гарантирует реализации права граждан города Тулы, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа местного самоуправления, и ограничивает права органа местного самоуправления, принуждая его к внесению нежелательных изменений в Устав города Тулы.
Пунктом 2 ст. 2 Закон «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области устанавливает, что «в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа и имеющих численность избирателей не менее 400 тысяч человек, применяется пропорциональная избирательная система» (п. «б» ст.1 Закона). К городскому округу, стабильно имеющему такое количество избирателей, относится муниципальное образование «Город Тула» (на 1-ое июля 2008 год - 422 279 человек). Следуя пункту «б» ст.1 Закона № 1024-ЗТО, при проведении муниципальных выборов в г.Тула, будет применена избирательная система, по которой возможность участвовать в выборах будет реализовываться только посредством участия кандидатов в избирательных объединениях списками кандидатов. При этой системе депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Кандидатам, которые изъявят желание избираться по одномандатным или многомандатным округам, путем самовыдвижения, возможность участия в выборах будет исключена. Гарантий прав таких граждан Закон не предусмотрел.
Но существующим, и действующим Уставом Муниципального образования «город Тула» постановлено что: «Обладателями всех прав самоуправления в городе является население города. Активными субъектами самоуправления, имеющими право участвовать в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и в местных референдумах, являются все жители города, обладающие избирательными правами» - ст.9 Устава, принятие Устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции Тульской городской Думы (ст.33-1 п.4 Устава), а «депутаты Тульской городской Думы избираются по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных избирательных округах, образуемых на основе средней нормы представительства избирателей» (ст. 84 п.1 Устава).
Кроме того, «избирательным правом в муниципальном образовании город Тула обладают граждане, место жительства которых расположено в границах муниципального образования соответствующего одномандатного избирательного округа» (ст. 88 Устава г.Тула). Данный вид избирательной системы полностью соответствует Конституции РФ и федеральному законодательству. Фактически предписав для МО «город Тула» пропорциональную избирательную систему, Закон ТО вошел в прямое противоречие с Уставом города Тулы, которым для муниципальных выборов принята мажоритарная избирательная система, обязал внести в него изменения в части избирательной системы без учета мнения избирателей, депутатов Тульской городской Думы, по воле субъекта РФ.
Кроме того, данный Закон Тульской области № 1024-ЗТО, установивший избирательную систему, входит в противоречие с федеральным законом № 67 от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В частности:
- со статьей 3 ч.3 которой устанавливается, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению;
- со статьей 32 ч.1, которая гарантирует, что «граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно…»;
- статьей 32 ч.3.1, которая предполагает, что «Если законом субъекта РФ ….. все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами»;
- со ст.34, предусмотревшей возможность выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения;
- со ст.1 п.2 и 6 данного Закона, согласно которой настоящий Федеральный закон имеет прямое действие, а если Федеральный закон, закон субъекта РФ, иной правовой акт о выборах противоречит настоящему Федеральному закону, то применяются нормы настоящего Федерального закона.
Противоречит он и Закону Тульской области № 567-ЗТО от 13.04.2005 г. «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления». Статьей 3 данный Закон установил, что вид избирательной системы, которая применяется в муниципальном образовании для избрания депутатов, устанавливается Уставом муниципального образования. Данное противоречие не принято во внимание преднамеренно или ошибочно старшим помощником прокурора Тульской области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления Кононовой Н.Н. Она указывает на то, что закон Тульской области от 13.04.2005 № 567-ЗТО признан утратившим силу на момент рассмотрения обращения в прокуратуре Тульской области, однако, согласно п.2 ст.39 Закона Тульской области от 08.07.2008 г. № 1055-ЗТО данный закон утрачивает силу лишь с 01.04.2009 г.
Противоречит он так же и ФЗ от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления, в ст.3 ч.3 которого «права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Статьей 23 ч.3 этого Федерального закона субъекту РФ разрешено устанавливать виды избирательных систем, применяемых при проведении муниципальных выборов и порядок их применения. Далее по тексту статьи: «В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании». По смыслу данной статьи, в сочетании с положениями статьи 3 ч.2 ФЗ № 131 («Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от принадлежности к общественным объединениям»), а также вышеперечисленных статей ФЗ № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав», статьей 32 и 133 Конституции РФ, ст.4 Европейской Хартии местного самоуправления, субъекту РФ действительно дано право устанавливать виды и порядок применения избирательных систем. Но при этом он не должен нарушать пассивное избирательное право каждого гражданина, предусматривая гарантии избирательных прав граждан.
Фактически избрав для муниципального образования категории «город Тула» только пропорциональную избирательную систему, дав указание органам местного самоуправления, не входящим в систему органов государственной власти, привести свои муниципальные правовые акты (читай Уставы) в соответствие с настоящим законом, орган государственной власти субъекта РФ законом № 1024-ЗТО лишил граждан, не желающих вступать в какие-либо избирательные объединения, пассивного избирательного права, и осуществил недопустимое властное вмешательство в исключительные полномочия органа местного самоуправления в виде ограничения его права выбрать форму избирательной системы.
В развитие Закона Тульской области № 1024-1, 08.07.2008 г. Губернатором Тульской области был издан, а Тульской областной Думой принят Закон Тульской области «О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления».
Данный закон не исключает и не может исключить возможность реализации пассивного избирательного права граждан путем самовыдвижения, предусмотренного Конституцией РФ, и проведения муниципальных выборов на мажоритарной основе.
Он только предусматривает гарантии прав граждан, желающих реализовать это свое право путем присоединения к какому-либо избирательному объединению, политической партии.
Кроме того, в статье 14 данного закона установлены гарантии пассивных избирательных прав граждан, которые фактически таковыми не являются.
Так, ч. 1 и ч. 3 указанного закона усматривают, что каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом избирательного объединения, вправе обратиться с заявлением с целью реализовать это свое право в любое избирательное объединение.
Это избирательное объединение такое заявление обязано рассмотреть наравне с иными кандидатурами.
ОДНАКО, право гражданина быть избранным в данном случае приравнивается к его обязанности реализовать свое пассивное избирательное право только посредством обращения к какому-либо избирательному объединению, что необходимо признать ущемлением его конституционного права на волеизъявление.
Обязанность избирательного объединения рассмотреть такое заявление не обозначает его обязанности включить этого гражданина в соответствующий список кандидатов, тогда как при самовыдвижении с соблюдением всех необходимых условий, регистрация гражданина в качестве кандидата в депутаты является обязательной.
Часть 2 указанного закона усматривает, что гражданин, желающий быть избранным в орган местного самоуправления, имеет также право стать кандидатом в депутаты посредством обращения в политическую партию, членом которой он не является. Такое заявление подлежит обязательному рассмотрению в порядке, установленном федеральным законом.
ОДНАКО, каким федеральным законом предусмотрен такой порядок, в данном пункте не указано, и правоприменение его в связи с этим невозможно.
Кроме того,
- из ФЗ № 95-ФЗ «О политических партиях» следует, что деятельность политических партий в РФ регулируется федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Политическая партия обязана соблюдать в своей деятельности Конституцию РФ, федеральные законы и иные нормативные акты Российской Федерации, а также устав политической партии (ст.ст. 4, 27 ч. 1 п. «а»). Т.е., у политической партии обязанности соблюдать закон субъекта РФ, а конкретно – данный закон Тульской области – нет;
- правом участия в выборах обладают не все партии, а только такие, региональные отделения которых образованы более чем в половине субъектов РФ (ст. 25 ч. 1 закона). Доверие граждан какой-либо определенной партии может не совпасть с возможностью этой партии участвовать в выборах в связи с отсутствием в Тульской области ее регионального отделения, и реализация пассивного избирательного права граждан РФ - жителей МО г.Тулы таким образом окажется невозможной;
- из части 4 ст. 25 этого же закона следует, что решения о выдвижении кандидатов в депутаты в органах местного самоуправления принимаются в партии тайным голосованием. Принцип принятия подобного решения тайным голосованием лишает гражданина возможности обжаловать отказ во включении его в список кандидатов, в связи с отсутствием гласности при решении данного вопроса, и фактических оснований для отказа в случае судебного иска;
- а устав политической партии может содержать различные варианты решений относительно подобных вопросов, не гарантирующих прав граждан на выдвижение кандидатами в депутаты, и неизвестных гражданам в данный момент.
Всеобщее избирательное право означает признание без какой-либо дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права быть избранными (пассивное избирательное право).
Равное избирательное право означает участие избирателей в выборах на равных основаниях. Данный принцип распространяется как на активное, так и на пассивное избирательное право и взаимосвязан с принципом всеобщности.
В Туле 99 % граждан не состоят в политических партиях или общественных объединениях. Принуждение их к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем, являлось бы прямым нарушением ч. 2 ст. 30 Конституции РФ.
Право быть избранным в органы власти и местного самоуправления – это по своей правовой природе право индивидуальное, а не коллективное. Принцип равного избирательного права на стадии регистрации кандидата предполагает равный правовой статус всех кандидатов. Это право дает возможность личности самореализоваться.
Свобода мирных собраний, свобода объединения с другими гражданами – международный принцип демократического общества, и право человека, закрепленное в ст. 11 Конвенции «О защите прав человека и основных свобод». Данный принцип предполагает, как право граждан объединяться в какие-либо партии, объединения, так и право избегать таких объединений. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям (ч. 2 ст. 11 Конвенции).
Пользование правами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по признаку…политических или иных убеждений. Это требование - «Запрещение дискриминации» - содержится в ст. 14 настоящей Конвенции.
Граждане вправе иметь политические убеждения, которые состоят в том, что они ни до, ни в период избирательной компании при реализации их пассивного избирательного права не желают присоединяться к каким-либо партиям, объединениям, политизировать свои внутренние убеждения и свое мировоззрение.
Не признавая вышеуказанное право граждан РФ – жителей МО г.Тула, исключая возможность пользоваться им этим правом в период избирательной компании, орган государственной власти субъекта РФ Законом Тульской области подвергает их дискриминации по признаку политических убеждений (отсутствия политических убеждений), запрещенной Конвенцией «О защите прав человека и основных свобод».
Согласно Федерального закона от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ», постановления Пленума ВС РФ № 5 от 10.10.2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ», положения официально опубликованных международных договоров РФ, действуют в Российской Федерации непосредственно.
Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы.
Закон субъекта РФ, в части закрепляющий положение о выдвижении кандидата только от избирательного объединения, обязывающий Тульскую городскую Думу внести изменения в Устав Тульской городской Думы без учета мнения депутатов по этому вопросу, предварительных с ней консультаций, не дает гарантии реализации прав жителей МО г.Тула, как граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа муниципального образования, и прямо нарушает эти права, гарантированные Конституцией РФ, федеральным законодательством РФ, и нормами международного права, имеющими прямое действие на территории Российской Федерации.
На основании вышеизложенного и в соответствии со ст. 23 и ст.22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» прошу Вас дать распоряжение об отзыве Протеста прокурора Тульской области от 07.08.2008г № 7-202-06 на ч. 1 ст. 68 Устава муниципального образования г. Тула, а так же предостеречь о недопустимости нарушения закона должностными лицами исполнительной и законодательной власти Тульской области.
С уважением,
депутат Тульской городской Думы,
руководитель рабочей группы
по рассмотрению Протеста Прокурора С.В. Филатов
депутат Тульской городской Думы,
руководитель рабочей группы
по рассмотрению Протеста Прокурора С.В. Филатов
